Porozumienia są formą współdziałania gminy z pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że ustawodawca pozostawił uznaniu gminy zarówno podjęcie współdziałania, jak również ukształtowanie jego treści. Zastrzegł jedynie formę uchwały w sprawie przejęcia zadań powiatu, bądź województwa. Z normy art. 8 ust. 2a ustawy uprawniającej do zawarcia porozumienia, wynika pełny zakres władzy dyskrecjonalnej gminy w przedmiocie zawarcia porozumienia, co implikuje swobodę rozstrzygnięcia o zawarciu porozumienia. Przedmiotem porozumienia może być przekazanie na rzecz jednej ze stron zadań publicznych określonych w porozumieniu lub powierzenie jednej ze stron wykonywania zadań publicznych ustalonych w porozumieniu. Porozumienie takie niewątpliwie jest czynnością prawa administracyjnego, za czym mogą przemawiać określona sytuacja stron, tryb jego zawierania i jego istotne elementy oraz zadania objęte treścią porozumienia mieszczące się w zakresie spraw postawionych przez ustawę przed jednostkami samorządu terytorialnego (por. L. Kieres, Związki i porozumienia komunalne, „Samorząd Terytorialny” 1991 r., nr 10 s. 9). Należy przy tym zwrócić uwagę, że wykonywanie zadań publicznych objętych treścią porozumienia wymaga zabezpieczenia środków finansowych. O randze porozumień świadczy też to, że są one podawane do publicznej wiadomości. Zgodnie z art. 13 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w wojewódzkich dziennikach urzędowych, ogłasza się porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przed przystąpieniem do realizacji zadania publicznego i przed zawarciem porozumienia w tym zakresie, gmina powinna dysponować odpowiednimi środkami finansowymi gwarantującymi należyte wywiązanie się z przyjętego zadania. Środki te powinny być zabezpieczone w budżecie, który corocznie uchwala rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy). Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym, ustalając kompetencje rady gminy, uregulował w art. 18 ust. 2 pkt 9 uprawnienia tego organu w zakresie czynności majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z tym przepisem, tylko rada może podjąć uchwałę w przedmiocie: „zaciągnięcia długoterminowych pożyczek i kredytów”. Kierując się systemowymi regułami wykładni, a zwłaszcza mając na względzie dyrektywę nakazującą interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności systemu prawnego, trzeba dojść do wniosku, że przyjęcie przez gminę, zadania w postaci współrealizacji z samorządem powiatowym inwestycji drogowej, należy traktować także w kategorii „spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu”, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym.

Porozumienie między jednostkami samorządu terytorialnego, zawarte na gruncie ustrojowej ustawy o samorządzie gminnym, zakreśla ogólne ramy do zawarcia szczegółowego porozumienia, między zarządcami dróg, na podstawie ustawy o drogach publicznych. W istocie bowiem dopiero dwuetapowy przebieg tego rodzaju współdziałania przesądza o tym, że zawarcie takiego porozumienia wyczerpuje skutecznie normatywny katalog form oddziaływania między kooperującymi podmiotami administrującymi (por. P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie terytorialnym, Wrocław 2013 r., s. 408).

Przepisy art. 19 ustawy o drogach publicznych nie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz są regulacją komplementarną wobec przepisów tej ostatniej w zakresie materii związanej z zawieraniem porozumień między zarządcami dróg publicznych. W tym kontekście trzeba mieć na uwadze, że wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Przepisy art. 19 ust. 2 i 4 stanowią normę kompetencyjną i wskazują na organ uprawniony do zawierania porozumień z innym zarządcą. To zaś nie oznacza, że dysponuje on pełną swobodą w tym zakresie, a co za tym idzie, że do takiego porozumienia nie stosuje się postanowień samorządowych przepisów ustrojowych. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zarządca drogi nie jest jej właścicielem, a jedynie w imieniu właściciela, sprawuje zarząd drogą, wobec czego zawarcie porozumienia przez zarządcę będącego wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta powinno być poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały na postawie art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym.

Porozumienie między zarządcami dróg nie może być traktowane, jako wyraz pełnej autonomii tych podmiotów w przyjmowaniu lub przekazywaniu określonych zadań związanych m.in. z zarządzaniem majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który, jak wskazano wyżej, nie stanowi lex specialis wobec postanowień ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym należy uznać, że w przypadku przekazywania, w trybie porozumienia, zarządzania drogami, transfer tego zadania publicznego, może być dokonywany dowolnie między zarządcami, o ile w porozumieniu zostaną zawarte zasady wzajemnych rozliczeń finansowych. Przy czym środki finansowe na realizację danego zadania powinny zostać zapewnione przez organ stanowiący w budżecie gminy. Wprawdzie porozumienie w zakresie zarządzania drogami, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie jest zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego, lecz między zarządcami dróg, to jednak nie stoi temu na przeszkodzie podjęcie przez radę gminy uchwały intencyjnej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 11.

Wyrok NSA z dnia 2015-02-26 II OSK 2299/14